"신행정수도법 위헌 결정"으로 맡아 보는 헌법재판소의 '냄새'

"신행정수도법 위헌 결정으로 맡아 보는 헌법재판소의 냄새"

서문: 헌법재판소에 부는 바람

근간 윤석열 대통령 탄핵 심판과 관련해 '헌법재판소'가 뉴스의 핵심 키워드로 떠올랐습니다. 국민들은 각자의 의견을 담아 원하는 판결을 바라지만, 과거 헌재 판결을 돌아보면 이번 사건의 흐름을 예측하는 데 단서가 될 수 있습니다. 2004년 헌법재판소의 신행정수도법 위헌 결정은 법리보다 정치적 현실이 판결에 영향을 미친 대표적 사례로 꼽히는데요, 그 내용을 살펴보겠습니다.

 

이곳은 헌법재판소인가?

간단한 개요

2004년 헌재는 "수도를 세종시로 이전하는 신행정수도법"에 대해 위헌 결정을 내렸습니다. 주요 근거는 두 가지였죠.

1. 역사적 관습: "서울이 수도라는 관행이 600년간 이어져 관습헌법으로 정립되었다"는 주장.
2. 국민투표권 침해: 수도 이전은 헌법 개정 사항이므로 국민투표 없이 법률로 처리할 수 없다는 논리.
   하지만 이 판결은 지금까지도 법리적 취약성과 정치적 편향성 의혹에서 자유롭지 못합니다.

세종특별자치시 조성 일지 - 2003년 특별법 제정, 2004년 위헌 결정

판결의 법리적 취약성

1. 관습헌법론의 비약

• 헌재는 조선 시대 《경국대전》의 한성부(서울) 기록을 근거로 "수도 서울"이 관습헌법이라고 주장했습니다.
• 문제는 현대 헌법 체계에 조선 시대 개념을 적용한 점이었죠. 대한민국 헌법은 성문법을 원칙으로 하는데, 불문헌법을 도입해 법적 안정성을 훼손했다는 비판이 쏟아졌습니다.

2. 국민투표권 논리의 모순

• 헌재는 "수도 이전은 국민투표를 거쳐야 한다"며 국민의 참정권을 강조했으나, 정작 국민투표를 진행하지 않은 점이 아이러니였습니다.
• 일부 학자는 "헌법 제72조(국민투표)를 적용해 국민 의견을 물었어야 한다"고 지적했습니다.

정치적 배경과 기득권 영향

• 서울 기반 권력층의 압력: 청와대·국회·재계 등 기존 권력 구조가 수도 이전을 반대하며 헌재 판결에 간접적 영향을 미쳤다는 분석입니다.
• 노무현 정부 견제: 지역균형발전을 추구한 정책이었지만, 헌재의 결정으로 정치적 목적이 법을 압도하는 결과를 낳았죠.

세종시 약사

 

현실과의 괴리 및 개헌 필요성

1. 세종시의 행정수도화

• 현재 세종시에는 중앙행정기관의 2/3가 이전했고, 대통령 집무실·국회 건립이 추진 중입니다. 이는 헌재의 "수도 서울" 논리가 현실과 동떨어진 것임을 보여줍니다.

2. 개헌이 유일한 해결책

• 헌재 판결에 따르면 수도 이전을 위해선 헌법 개정이 필수적입니다. 2018년 문재인 정부가 개헌안에 "수도 조항"을 명시하려 시도했으나 무산된 바 있죠.
• 전문가들은 "개헌 없이 법률만으로 추진하면 반복적 소송과 위헌 결정 가능성이 높다"고 경고합니다.

판결의 한계와 미래 방향

이 판결은 법보다 정치가 앞선 사례로 기록됐습니다. 20년이 지난 지금, 세종시의 성장으로 인해 관습헌법론은 실효성을 잃었지만, 헌법 개정 없이는 법적 구속력이 유지되는 모순이 계속되고 있습니다.

 

2024년 총선때 국회 이전하겠다고 공약을 내걸기도 했었다.

마치며: 20년 전의 나, 그리고 지금의 생각

20년 전, 저는 신행정수도법 위헌 결정을 반겼습니다. 서울에서 태어나 자란 탓에 "수도는 서울이어야 한다"는 막연한 생각에 젖어 있었죠. 지금 돌아보면 그때의 저는 균형 발전의 중요성을 외면한 채 결과만을 바랐던 어린 시민이었습니다.

20년이 지난 지금, 세종시에 일부 행정기관이 입주했지만 이는 반쪽짜리 행정도시에 불과합니다. 오히려 20년 전보다 수도권은 더욱 과밀해졌고, 지방은 곳곳에 구멍이 나고 있습니다. 만약 당시 계획대로 신행정수도가 연기군 장군면을 중심으로 제대로 들어서고, 조치원, 공주, 현 세종시, 그리고 위로 청주, 아래로 대전까지 연결되어 중부권 메가 시티가 형성되었다면, 한반도가 훨씬 살기 좋고 균형 발전을 이루었을 것이라는 아쉬움이 듭니다.

당시 저는 판결 결과에 환호했지만, 사실 그 이면에는 불편한 마음이 있었습니다. 결과에는 호응했을지 몰라도, 판결 내용 자체가 법리적으로 엉성하다는 생각을 떨칠 수 없었죠. 지금 돌아보면, 결과에만 집중한 채 그 과정의 정당성을 간과했던 제 자신이 부끄럽습니다.

이번 탄핵심판의 결과는 누군가에겐 환영받고, 누군가에겐 좌절감을 줄 것입니다. 하지만 좋고 나쁨을 떠나 그 과정이 헌법과 원칙에 충실하기를, 또 역사가 되돌아볼 때 후회 없는 결정이 되기를 바랍니다. 법은 정치의 노예가 아니라 국민의 등대여야 합니다.

 

관련링크
1. 행정수도 이전: 국가 백년대계 아젠다로 다뤄야, 한영수, 2020.08. ifs POST : http://www.ifs.or.kr/bbs/board.php?bo_table=News&wr_id=3013

2.행정수도 이전, 16년 전 "관습헌법" 결정... 여야 합의로는 못 바꾼다., 2020.07. 경향신문 : https://www.khan.co.kr/article/202007270600005?utm_source=urlCopy&utm_medium=social&utm_campaign=sharing
3. 헌법재판소의 ‘신 행정수도의 건설을 위한 특별조치법’ 위헌 결정 및 수도·대통령 직무실·국회의 이전에 대한 고찰, 이희훈,  2022, 일감법학, vol., no.53, pp. 263-294 (32 pages), 발행기관 : 건국대학교 법학연구소

4. 노무현의 꿈 행정수도 이전, 국민들은 지지한다. 2020.07.25, 한겨레 21. https://h21.hani.co.kr/arti/economy/economy/49000.html 

5. [사설] 행정수도 이전, 개헌보다 특별법에 집중하길, 2020.07. 한겨레신문,  https://www.hani.co.kr/arti/opinion/editorial/955271.html

6. [사설] ‘세종시=행정수도’ 개헌이 필요한 이유, 중도일보, 2025.01. https://m.joongdo.co.kr/view.php?key=20250123010007108

7. 세종시 행정수도 개헌의 정당성에 대한 헌법적 측면에서의 검토, 박진완, 헌법학연구, 2018, vol.24, no.1, pp. 137-192 (56 pages), 발행기관 : 한국헌법학회

8. 헌법이야기 - 헌법개정절차 이해하기 - 헌법의 개정이란?, 행정안전부 국가기록원 , https://theme.archives.go.kr/next/rule/sub.do

9. "위헌 결정으로 폐기된 수도이전특별법, 다시 만든다는 발상은 위헌", 2020. 법률신문, https://www.lawtimes.co.kr/news/163589

10. [사설] 행정수도 이전과 지방분권 10차 개헌, 대한민국 미래 필수과제. 2024.10, 인천투데이, http://www.incheontoday.com/news/articleView.html?idxno=255167